澳洲/新西兰的太平洋地区自由流动移民计划

澳洲政府近日宣布：根据与图瓦卢(Tuvalu)政府签署的新协议的一部分，每年分配给图瓦卢公民280个澳洲永久居留权签证。这也是澳洲政府推出的一系列太平洋移民政策中的最新一项措施。本文分两期探讨正不断发展的太平洋地区永久移民澳洲/新西兰的模式。 

为了让读者了解相关背景，我们先从澳大利亚与新西兰的特殊关系开始：这两国家公民都可以移居到对方，并在当地无限期停留和工作。由于拥有新西兰护照，库克群岛、托克劳和纽埃公民也享受同样进入新西兰和澳大利亚居住和工作的权利。 这项类似欧盟的区域免签自由流动安排被称为“ANZ+”，它所涉及的上述五个国家/自治地区占太平洋岛屿论坛(PIF)成员国(19个国家/自治地区)的四分之一以上，作为迄今为止最重要的太平洋岛屿地区一体化形式，也为太平洋岛屿国家未来的区域自由流动计划设定了标准。 

接着就是澳新-太平洋地区永久居留签证：包括新西兰历史悠久的太平洋准入类别移民签证和萨摩亚配额移民签证、澳洲刚创建的太平洋交往签证类(PEV)。这些太平洋地区永久居留签证政策将ANZ+安排扩展到了太平洋其他岛屿地区，为太平洋岛屿国家的公民提供了获得澳洲和新西兰永久居留权的优先权。 

从最新提供给图瓦卢的免签移民政策来看，是澳洲永久居留权，虽然是通过抽签来分配，但没有工作要求。 

此外，对图瓦卢的澳洲永久居留权移民签证虽设有上限，但比例还是比较高的——新西兰太平洋准入类移民签证通常相当于其所提供国家人口的千分五或更少；澳洲的太平洋交往类移民签证相比之下，每年280 个移民签证名额相当于图瓦卢总人口(11200人)的2.5%！ 

此外，图瓦卢根据新西兰的太平洋准入移民制度每年还可以获得75个名额(新西兰的配额在疫情后增加到150个)，也就是说这个国家每年有430个移民澳洲和新西兰的名额，已占人口的3.8%，比例非常之高，算是世界最高移民比例国家之一了。 

但世界银行在《2017年太平洋地区劳动力流动报告》中得出的结论是：只有2200名图瓦卢人有移民愿望。如果根据这个结论，那么图瓦卢当地想移民的人在五年内就能全部移完。 

不过，未来的可能是：图瓦卢移民在澳洲或新西兰居住四年后获得了澳洲/新西兰护照(新西兰为五年)，也就有了更大的图瓦卢社区，反过来为新移民又会提供更多机会——如果新移民找不到工作就可以在社区凑合着过。在这种情况下，图瓦卢当地每个人都可能会想要移民——即使如此，图瓦卢人在25-30年内也可以全部迁移完毕。 

无论如何，可以确定的是澳洲这种新的移民抽签制非常受欢迎。2019年疫情前，图瓦卢平均申请一份新西兰太平洋准入类别移民签证，就有16名申请人，而澳洲这种新的太平洋交往移民签证(PEV)比新西兰太平洋准入类移民签证更有优势——没有工作要求，而且名额更多。 

对于放弃工作要求是否能成功融入当地社会，各界存在着分歧，但没有分歧的是：澳洲推出的这种新的移民模式是太平洋岛屿地区自由流动移民计划的一个新里程碑。 

这一里程碑的重要性在于澳洲-图瓦卢协议开了先例。图瓦卢是一个使用澳元作为法定货币的国家，同时也要注意：图瓦卢与中国没有外交关系，因此两国签订相关协议的前提是不可以与其它国家(如中国或美国)另签安全协议。 

不确定图瓦卢协议可以在太平洋多少岛屿国家/地区内复制——虽然太平洋岛屿国家必然会以图瓦卢协议要求得到类似待遇，但其他已经接受中国援助的国家(如瓦努阿图、基里巴斯、斐济等)得到澳洲提供相同待遇的机会要小的多。瑙鲁与图瓦卢属于同一类别——使用澳元、并与中国没有外交关系。明天我们继续探讨太平洋岛屿地区的自由流动移民澳洲新西兰计划。 

澳洲政府推出新的太平洋岛屿国家的永久居留签证类别——太平洋交往签证(PEV)，受到了热烈欢迎。事实上如果回顾新西兰的太平洋永久居留签证就知，澳洲是在效仿新西兰的做法：1962年萨摩亚从新西兰独立时两国就签署了《友好条约》，自1965年起设置萨摩亚移民配额类，目前每年有1100名萨摩亚公民有权移民到新西兰；2002年设立的太平洋准入类别赋予75名图瓦卢公民和基里巴斯公民以及250名汤加公民和斐济公民同样的移民权利。 

这两类移民签证的运作方式相同：

• 年龄在18岁至45岁之间的主申请人可以协同配偶以及所有25周岁以下的受抚养子女登记参加电子抽签；
• 主申请人被选中后，还要通过英语和健康测试，配偶和受抚养子女也必须要满足健康和品格要求；
• 主申请人有八个月的时间找到符合指定收入门槛的全职工作。
• 考虑到并非每个抽签选到的人都能满足语言、健康和工作要求，新西兰移民局选择的名额比预留多出15-30%(取决于国家/地区)。 

新西兰的太平洋永久居留移民计划推出后广受欢迎。通过掌握的上述国家移民数据的最新统计(疫情前2019年)，申请人总数与名额的比例：斐济为75、基里巴斯58、萨摩亚38、汤加31和图瓦卢16。 

下图显示了有数据的所有年份和国家的这一比率，该比率呈上升趋势,证明了此类移民签证越来越受欢迎。基里巴斯尤为明显，申请人与名额的比例从2002年的5倍猛增至2019年的58倍！汤加这一比例增加了两倍；图瓦卢从1倍增加到16倍；萨摩亚则翻了一番。 

图1：新西兰太平洋岛屿永久居留移民签证申请总数与名额比例 

我们再将申请人总数与相关国家的人口进行比较，即下图二。萨摩亚是其中表现突出者。2019年，21%的萨摩亚人通过抽签申请希望移民到新西兰；图瓦卢人则是10%、汤加人是7%、 基里巴斯人是4%和斐济人的2%也是如此。注意，这一比例也是上升的。 

图2：新西兰太平洋岛屿永久居留签证申请人数占总人口百分比 

鉴于萨摩亚配额的历史较长，萨摩亚的上升趋势最为明显，所以不难理解。至于汤加、基里巴斯和图瓦卢的上升趋势，也不难解释——他们的太平洋准入类别于2002年开始后，随着时间的推移，越来越多的人知道了该签证，更多的人连同朋友和亲戚一起成功移民到了新西兰，加上新西兰的季节性工人计划发挥的作用，当地一些雇主鼓励太平洋岛屿国家的工人申请。上述国家中，萨摩亚在澳洲和新西兰的侨民也是最多的。最新调查显示，54%的萨摩亚人表示他们愿意永久移居到另一个国家。而在太平洋地区以外，只有13 个国家有一半以上人口愿意移居到另一个国家。 

根据新西兰的相关签证受欢迎情况分析，不难得出结论：澳洲的太平洋交往签证也将非常受欢迎，并且会出现大量超额申请。不过，由于它主要针对较大的美拉尼西亚国家(以斐济、所罗门群岛、巴布亚新几内亚和瓦努阿图为主)，预计不会有相同比例的人数申请，但由于这些国家的传统移民机会较少，无疑将推高对此类移民签证的强烈需求。 

说明下：签证需求是根据注册者(主申请和家庭成员)或在第一次未成功注册的情况下重新注册来衡量的；而实际签发的签证数量每年都会不同，签证平均签发量约90%，实际需求可能比数据显示的还要高。

澳洲的太平洋交接签证

澳大利亚外交部长Penny Wong在6月份的所罗门群岛新闻发布会上已确认推出新的永久居留签证类别——太平洋太平洋交往签证(PEV)。从2023年7月开始，每年通过抽签方式发放3000个移民签证，特定国家有各自配额。 

至于特定国家如何设定配额，澳洲太平洋部长Patel Conroye指，签证将按人口比例分配，意味着较大的国家拥有较多的配额，根据澳洲政府的最新澄清——东帝汶公民也将包含在内。 

虽然目前仍有大量细节有待公布，新大華移民分析后得出结论：如果向已经完全进入澳洲、新西兰、法国(在太平洋有部分属地)或美国(几个太平洋岛屿国家与其有自由协定)劳动力市场的国家公民提供该类移民签证，则配额会被高度浪费。因此，澳洲应会将所有太平洋领土，包括法属新喀里多尼亚、法属波利尼西亚等拥有法国护照，库克群岛、托克劳和纽埃持有新西兰护照的，以及密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳(与美国有自由协定)的，可无限制、自动进入法国、澳洲和美国劳动力市场的，全部排除在太平洋交往签证类(PEV)名单之外。这些国家/地区在澳洲、新西兰、美国或法国已拥有大量侨民，也受到这些交往国家的外交政策的约束，因此不应该成为优先选项。 

这样，另外十个太平洋岛屿国家应会获得PEV配额，可分为三组：A组的斐济、萨摩亚和汤加(这些国家依靠太平洋准入类别，通过进入新西兰而方便再曲线进入澳洲)；B组巴布亚新几内亚、所罗门群岛、东帝汶和瓦努阿图(对其移民澳新限制非常严格的国家)；C组基里巴斯、图瓦卢和瑙鲁(受气候影响的环礁国家)。 

不是说较小的国家就一定是较低的名额。目前暂将PEV下限定为每年50个，超出部分则从人口交较多的巴布亚新几内亚中按比例平均分配——巴布亚新几内亚将成为澳洲PEV计划的主要受益者。 

下表显示了所有十个国家的按比例分配，该表也列出了新西兰类似签证配额，以供比较。 

表1. 分配太平洋交往移民签证的选项

然而，鉴于PEV是交往签证，这些国家在澳大利亚现有的侨民也应考虑在内。拥有大量侨民的太平洋国家比那些缺乏侨民的国家更会积极申请。事实上，我们认为不会马上向斐济、萨摩亚和汤加提供此类签证——这是澳洲侨民数量最多的三个太平洋岛屿国家，正如开头所讲，他们可以通过萨摩亚移民配额类和太平洋准入类别(PAC)获得新西兰永久居留权，再顺利进入澳洲；而斐济人还可利用澳大利亚的技术移民途径。 

表2列出了这十个国家的人口和澳大利亚侨民的数据：萨摩亚的侨民比例为惊人的38%！而巴布亚新几内亚的侨民比例仅为0.2%，所罗门群岛、瓦努阿图、东帝汶和基里巴斯的比例还不到1%，这些信息已暗示了澳洲PEV的一些新规则。 

如果以每年50个最低限额为基础，为了实现新签证促进太平洋地区交往的功能，侨民与人口比例超过10%的国家的配额则不应超过50个，任何比例低于1%的国家都会拥有至少一百个以上配额(因为这些国家目前已被高度边缘化)，当然配额来自巴布亚新几内亚的再分配。预计分配名额如下表所示。 

表2. 太平洋人口、澳大利亚侨民和预计分配名额

预计PEV计划名额最大受益者是基里巴斯(从50人增加一倍)和瓦努阿图(配额从70人增加至100人)，损失最大的是斐济(从210 名下降到50名)。 

总之，澳洲PEV国家配额会进行战略性、选择性分配：已经完全进入澳洲、法国、新西兰或美国劳动力市场的国家不会被纳入PEV计划——根据其定义，它们是已经与澳洲的亲密交往甚至一体化，不需要再提供更多的移民机会了。通过设定最低配额规模，促使以往被边缘化的小国可以参与PEV计划，尤其是在澳洲侨民人数较少而受到特殊待遇的，应会获得比纯粹按比例分配更多的名额。 预计PEV计划名额最大受益者是基里巴斯(从50人增加一倍)和瓦努阿图(配额从70人增加至100人)，损失最大的是斐济(从210 名下降到50名)。 总之，澳洲PEV国家配额会进行战略性、选择性分配：已经完全进入澳洲、法国、新西兰或美国劳动力市场的国家不会被纳入PEV计划——根据其定义，它们是已经与澳洲的亲密交往甚至一体化，不需要再提供更多的移民机会了。通过设定最低配额规模，促使以往被边缘化的小国可以参与PEV计划，尤其是在澳洲侨民人数较少而受到特殊待遇的，应会获得比纯粹按比例分配更多的名额。