欧洲自由流动70年：过去、现在及未来
自由流动被认为是二战后欧洲最大的成功标志，这种独特的自由流动性超过世界上任何区域。 27个欧盟成员国以及冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士的公民可以在从斯堪的纳维亚半岛到地中海，从黑海到大西洋之间自由定居、工作、经商或学习。
然而，多年扩张后的欧洲自由流动区也承受了巨大的压力。英国退欧就是出于对欧洲这种内部移民的担忧，以及在新冠大流行期间实施的边境限制，都深刻考验了这种无障碍流动的概念。
一个拥有4.6亿人口的自由流动区是如何形成的？为什么欧洲国家放弃了能够决定1500万以上欧洲内部移民可以跨越边境在本国境内定居的基本权利？本文简述欧盟和申根区自由流动的发展史，以及对未来欧洲自由流动质疑的讨论。战后经济增长推动了对工人流动的需求
二战后，欧洲从净移民输出地区转为净移民输入地区。西欧国家劳动力严重短缺，需要招募数百万工人来重建经济，尤其是对脏苦累工作的需求最大。当时劳动力招聘主要通过与南欧国家、前殖民地和土耳其等外围国家之间的双边劳工协议安排。
工人的自由流动被纳入了1951年成立的欧洲煤钢共同体和1957年成立的欧洲经济共同体（即欧共体）的条约中，欧共体（EEC）的成立档被称为《罗马条约》——现任欧盟的前身。
在1958-1972年间，比利时、法国、义大利、卢森堡、荷兰和西德的六个欧共体成员国向外国人发放了八百多万份工作签证。所有欧共体工人的自由流动权最终于1968年正式生效，虽然1973年石油危机使欧洲经济陷入停顿，各国不再需要大量外来劳工，但自由流动的种子已经播下。
扩大自由流动：从工人到所有人
自由流动最初是为可以在目的地国养活自己的工人准备的，工人的家人是不包括在内的。欧共体的后续立法留下了解释的空间，从七十年代起，通过将案件上诉到欧洲法院，并对驱逐令、拒绝入境、拒绝获得福利和一些列行政决定提出的质疑，最终欧洲法院裁决将自由流动权的解释从“工人”转移到“所有人”。
在对《罗马条约》的第一次重大修订中，1986年的《单一欧洲法案》宣布成立一个内部市场，使货物、人员、服务和资本可以不受阻碍地流动；1990年，将自由流动扩展到学生、养老金领取者、失业者及其家人；1992年，随着《马斯特里赫特条约》的签署，正式引入了欧洲公民身份的概念，自由流动权终于适用于所有会员国国民；1994年《欧洲经济区协定》的颁布更扩大到欧洲自由贸易联盟（EFTA）的成员，将冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士纳入其中。
1995年生效的《申根协定》不仅建立起一个内部的共同流动区域，也对访问欧盟的非欧国民取消了内部边境管制，其规则后来被纳入欧盟《阿姆斯特丹条约》中，到1999年，大多数欧盟公民在不出示护照的情况下自由跨越欧盟的内部边界。
目前申根区包括22个欧盟成员国、4个欧洲自由贸易联盟国家。一旦保加利亚、克罗地亚、赛普勒斯和罗马尼亚满足申根区对其外部边境管制、数据保护和打击有组织犯罪等领域的全部要求，预计很快将会加入。
欧盟公民或非欧盟国民可以在申根国家自由来往，但对那些从罗马尼亚或爱尔兰等非申根地区前往申根区内的人来说，仍然有边境检查。
欧盟的扩大
随着时间的推移，欧共体从最初的六个创始国开始，1973年扩展到丹麦、爱尔兰和英国，之后在1981年希腊、1986年西班牙和葡萄牙加入时，当时西欧国家特别担心这三个南欧国家纳入会否导致工人大规模移民——但这种情况却没有发生，不过对新成员国的工人迁移施加了六年限制期。
《马斯特里赫特条约》正式制定后，奥地利、芬兰和瑞典于1995年加入欧盟，2004年，欧盟迎来了最大一次扩张，一下纳入了10个新成员国，其中七个来自东欧。
这次扩大备受争议，老会员国担心，估计有500万~4000万经济移民会迁往一些富裕国家，会给当地劳动力市场带来巨大挑战。当2007年保加利亚和罗马尼亚、2013年克罗地亚加入时，都出现类似担忧——大量移民会破坏市场工资并使当地福利制度紧张。
因此，欧盟规定了七年过渡期——允许老会员国决定何时准备向新成员国开放边境（但这些限制不适用于赛普勒斯和马尔他），因此2014年保加利亚和罗马尼亚公民、2020年克罗地亚公民获得自由流动权。
在2004年只有爱尔兰、瑞典和英国立即向新成员开放了边境。当时官方预计移民相对会较少——结果这一误判在十多年后导致英国决定脱欧。欧洲内部移民有多少？截至2020年，这31国有1540万公民是住在该区的其他地方，比英国脱欧前的2019年的1980万大幅减少，同时该区还有150万跨境工人和300万海外工人。官方数据没有统计该区内的其他形式的跨境流动，因为欧洲人跨境很少注册，真实的移民人数会更多。
七十年前启动自由流动制度的目的是鼓励蓝领工人跨境临时就业。现在，各种各样的欧洲人都拥有了这项权利。并非所有劳工都在国外找工作：许多人每天或每周跨境通勤上班；雇主有时也会派驻人来弥补短期技能和劳动力短缺；自营职业者更可以选择适合自己的行业；退休人士可以自由迁移到他们想要的国家生活；学生可以在其他国家见习或季节性工作；家庭成员跟随移民或与亲人团聚。
与自由流动区外的人相比，这些欧洲人享有特权，当然也存在被剥削的低薪群体，包括季节性农业工人、私人看护和建筑工人，他们的工资是根据原籍国的工资水准而不是按工作地点的常见薪水支付的。
哪里来的移民都去了哪里？
区域内最主要的流动模式是从东部到西部，及德国和奥地利、丹麦和瑞典、拉脱维亚和立陶宛等邻国之间的区域移民流动。
根据欧盟数据，2004年~2019年间，居住在其他欧盟成员国的东部欧盟公民人数增加了约五倍，达到870万人，2020年因英国退出欧盟降至690万——这表明了英国作为移民目的地的重要性。 2020年，东部欧盟移民人数最多的是德国（260万）、义大利（130万）和西班牙（87万人）；人数最多的来自罗马尼亚（近320万）和波兰（170万），它们是人口最多的东部欧盟国家。
目前在整个欧洲自由流动区的移民中，德国是主要目标，三分之二以上居住在德国、西班牙、义大利、法国和瑞士。另一方面，克罗地亚、列支敦士登、保加利亚、立陶宛和拉脱维亚收纳较少自由流动区其他成员国移民。
截至2020年，欧洲自由流动区的最大输出国是罗马尼亚、义大利（180万）、波兰、葡萄牙（120万）和保加利亚（81万），占所有区域内移民的57%以上。
英国脱欧、新冠和自由流动的未来
欧洲人将自由流动列为欧盟最大的成就，高于欧元、经济繁荣甚至和平！然而这种自由流动受到挑战，欧元区财政危机开始使欧盟四分五裂，又因英国的离开和新冠疫情的影响而留下了永久疤痕。
在经历了几十年的欧洲怀疑情绪酝酿后，2016年英国脱欧得到了选民的支持——往往是教育程度较低、贫穷、年龄较大的选民，他们没有从欧盟一体化中受益。自此，合法居住在欧盟的超过一百万英国公民变成了“第三国国民”，许多人开始关切他们的医疗保健、养老金和其他服务的未来，而生活在英国的三百多万欧盟公民亦是如此。
英国脱欧是几十年来对欧洲内部自由流动性的最大冲击。英国一直是移民的主要目的地，来自其他欧洲国家希望居住在英国的学生、季节性工人和高技能移民开始受到约束，这同样适用于那些不能再自由搬到阿姆斯特丹学习、在巴黎工作或退休到阳光明媚的西班牙的英国公民。然而，英国和爱尔兰公民可以继续在两国之间自由流动。
同时，自2020年初新冠疫情以来，很多会员国做出了自己的决定，通常是单独行动，而不是协调行动——《申根边境法》允许对跨境流动采取临时单方面的限制。
为了保障自由流动权，欧盟制定了一份旅行限制的例外情况清单，包括关键工人、返回的国民和因家庭紧急情况而旅行的人，后来推出了数字绿色证书——证明接种了新冠肺炎疫苗，或最近检测呈阴性，或已从疾病中康复。然而，各国在未来的公共卫生紧急情况或其他危机中可以随意采取单边措施的行为，正在侵蚀以前神圣不可侵犯的自由流动的性质。
另一方面，许多欧洲国家的反移民情绪一直在上升。法国、希腊、匈牙利、义大利和瑞典等国的激进领导人将新冠的传播与移民联系起来，以公共卫生名义实施边境限制的压力可能会在后疫情时代持续存在，将如何影响自由流动还有待观察。
最近对自由流动的打击是2021年5月瑞士放弃了以新框架取代120项关于其进入欧盟单一市场的双边条约谈判，包括自由流动指令，为区内移民提供瑞士永居权，并将社会福利扩展到没有工作的居民。
很明显，自由流动和申根都不是静态概念，他们所依赖的政治、经济和政府间关系将继续发展，英国脱欧和疫情只是考验会员国之间团结和相任的最新发展，未来肯定会有更多。
本文撰写过程中，参考了以下文献：
—欧盟统计局数据2021年5月4日发布的报告；
—阿姆斯特丹大学2012出版的Akgündüz Ahmet所著《战后欧洲的劳工移民》；
—欧洲政策研究中心2016年发表的Matthias Busse等人的《欧盟的劳工流动：应对挑战并确保公平流动》