低调务实的西班牙移民制度
西班牙历史上是一个移民输出国家，主要是移民到美洲和北欧，近几十年来，西班牙已成为一个主要的移民输入目的地，外国出生的人口占比超过英、美等主要国家。有一种误解以为西班牙现行移民法的一个主要特点是有大量非法移民，包括媒体报导移民穿过直布罗陀海峡，绕过加那利群岛，或在北非飞地城市休达和梅利利亚攀爬栅栏，都赋予外界西班牙非法移民较多的认定。虽然非法移民在二十世纪八九十年代很普遍，是由于当时对外国出生工人的强劲需求和过于严格的监管之间的明显不匹配所致。西班牙的移民法自那时起逐渐成熟，合法移民很难的时代早已经一去不复返了。
西班牙的移民政策现在非常具有包容性，不仅以历史标准衡量，与其他欧盟国家相比也是如此。西班牙为750万外国出生的居民中的绝大多数人提供了广泛的公民和社会权利，包括快速获得公民身份的途径。这些政策更符合劳动力市场的需求和移民自身的愿望，在很大程度上又避免了政治反弹，尤其是允许非法移民有机会获得合法居留权，只要他们能够证明自己就业或社会融合度。
本文总结了自1975年佛朗哥去世以来的几十年，特别是自2008年至2014年西班牙的金融和劳动力市场危机以来，西班牙的人口结构、移民政策以及对移民的态度。尽管西班牙成为主要移民国家的时间比其他西方国家晚得多，但西班牙的移民政策及人口结构转变已不可逆转，变成欧盟一种独特、稳定的移民政策。
从移民落后者到移民领导者
西班牙外国出生人口占其总人口的近16%，是欧洲外国出生居民比例最高的国家之一，远远超过了欧盟的平均水准(12%)，也超过了义大利等其他南欧国家的移民比例(10%)，与德国(18%)或荷兰(14%)相差无几。
对于一个长期以移民输出历史闻名的国家来说，这是一个显著的转变。从19世纪中叶到20世纪中叶，约有250万西班牙人离开前往拉丁美洲的前殖民地，其次是北非，特别是在1912年西班牙在摩洛哥建立保护国之后。另有50万人在西班牙内战(1936-39)期间逃离，在1950-1970年间，又有约200万西班牙人迁移到其他欧洲国家，如德国或瑞士。在这一时期，总共有近500万西班牙人移民出去。
随着20世纪70年代的经济腾飞，情况开始改变。西班牙开始接收一些回国的移民和其他人，如欧洲退休人士、非洲工人(主要来自摩洛哥)和寻求BH的拉丁美洲人，当时这些流入量相当小。佛朗哥统治结束后，西班牙开始吸引越来越多的外国人来填补那些对当地人没有吸引力的行业。在八十年代，西班牙的移民数量仍然很低，直到九十年代后半期，西班牙才开始成为一个热门的移民国家，这一趋势在21世纪随着经济的强劲增长而进一步加剧。外国出生居民的比例从1998年的3%上升到10年后的13%，而移民人口则从约120万激增到600万，增长了5倍！
1998-2022年按国籍分列的西班牙外国出生居民
注："西班牙国籍"主要是指在西班牙居住一段时间后入籍成为西班牙公民的移民，也包括在国外出生并通过西班牙父母或祖先获得公民身份的人。资料来源：西班牙国家统计研究所
这一移民率是惊人的。西班牙比其他国家晚转变为移民国家，但很快就迎头赶上了。 2008年，西班牙建筑业崩溃，劳动力市场陷入混乱。西班牙每五个工作岗位中就有一个失业，移民工人受到的影响比本地人更严重。然而，外国出生人口的规模仍然非常稳定，从未低于600万。政府还在2008年启动了一项新计画，向数千名返回原籍国的失业移民发放失业金，最后只有大约一万名移民受益于这种有组织的回返计画，而政府原本预测的大规模外流并没有发生。近年来，除了疫情大流行期间，净流入再次加速，达到每年约50万移民。
当前人口统计
西班牙总人口在1998年至2022年间经历了惊人的19%的增长，从4000万上升到4750万，这几乎完全是由于国际移民的流入。移民人口的构成发生了重大变化：非洲人比例保持稳定；拉美人和亚洲人的比例增加了一倍；欧洲人所占的比例进一步缩小。目前，约43%的西班牙外国出生居民来自中南美洲，30%来自其他欧洲国家（主要是欧盟国家），18%来自北非，7%来自亚洲。1998年和2022年西班牙按出生地区分列的外国出生人口
资料来源：西班牙国家统计局
上图看出，来自南美国家的移民比例突出。 2022年最大的移民来源国是摩洛哥(占移民总数的13%)，其次是哥伦比亚(8%)、罗马尼亚(7%)、委内瑞拉和厄瓜多尔(各占6%)以及阿根廷(4%)。 2022年,西班牙近20万中国移民的数量超过了除罗马尼亚和法国以外的所有欧盟成员国。大多数移民是出于家庭团聚和与就业有关的原因抵达的，但也有相当数量的黄金签证或退休方式移民，近年来寻求BH者的人数也越来越多。
西班牙移民出去的人口规模在过去三十年中基本保持稳定。截至2020年中期，共有150万西班牙籍移民在世界各国，其中相当一部分是获得西班牙国籍的拉美人再移民，大约140万略多一点，三分之二居住在欧洲其他地方，23%居住在拉丁美洲和加勒比地区，8%居住在北美地区。邻国法国是西班牙移民的首选目的地(19%)，其次是德国(12%)、英国(10%)、美国和阿根廷(各占7%)。
走向成熟的移民政策：劳动力市场和边境管理
西班牙从1985年第一部关于国际移民的具体立法到六次大赦的最后一次(2005年)，非法移民是西班牙移民制度的一个重要特征，政府没有致力解决这一现象的根本原因——经济对外国工人的需求与缺乏足够的招聘之间的不对称。
政府专注于阻止最显而易见的非法越境。一套完善的海上边界监视系统外部综合监测系统(SIVE), 在直布罗陀海峡到加那利群岛建立了围墙，在被摩洛哥包围的飞地城市休达和梅利利亚也建起了密不透风的围墙。可以说，这些措施在树立西班牙作为南欧边境管理方面成为典范，有效控制了非法移民。大部分非法移民都是通过旅游签证入境的，随着越来越多在西班牙生活和工作的外国人没有居留许可，为了解决这一问题，西班牙在1986-2005年期间开展了六次大赦，使大约120万移民获得了合法身份。
在美国、英国、法国等国，非法移民合法化是一个激烈的政治辩论主题，与此相反，西班牙行政机构和利益关联方(包括行业工会)一致认为，非法移民人口的增加带来的更大问题是被迫在非正规经济中工作的人不缴纳所得税或向社会保障方案缴款。1985-2005年西班牙大赦成果
资料来源：Joaquín Arango和Claudia Finotelli
不过，移民政策并非没有争议。虽暂时解决了最明显的经济挑战，但大赦合法化受到了北欧国家的批评，他们担心合法化的移民会自由流动到其他欧盟成员国。每当西班牙重复这些大赦措施时，批评就会爆发，每一项措施都被西班牙政府宣称为最后一次。在这一背景下，西班牙后来放弃了占据主导地位的大赦正规化，另外制定了一些规定，允许个人在非法居留三年后获得合法身份，如果他们能够证明自己有某种根源(血统)，或一定程度的社会融合(社会性)或长期被雇用——这些通过第2393/2004号法令实施，详细说明了第4/2000号组织法，逐成为现行西班牙移民制度的支柱。
这项法律赋予移民广泛的公民和社会权利，只要他们在全国大约8000个城市中的任何一个城市登记(市政厅)。与其他国家不同，这种登记不一定需要居留证，有身份证和注明姓名地址的水电费帐单就够了，非法移民可以毫不费力地进行登记——这种包容的方法是务实的。
在西班牙1978年通过新宪法后，西班牙社会努力争取广泛的公民和社会权利，特别是对外国人和生活方式的开放。在后佛朗哥时代的政治文化中，西班牙通过允许移民不受限制地获得教育和医疗保健等公共服务，树立了珍视移民权利的形象。决策者也意识到人手不足和层级繁多的官僚机构无法在根据需求调整劳动力供给方面跟上市场的速度和效率，关键的挑战不是阻止外国工人的到来，而是增加他们获得正规就业的可能性。
随着时间的推移，绝大多数最初的非法移民变成纳税人，尽管有些批评非法外国工人会压低当地工资。事实上，西班牙的移民模式依赖于政党之间广泛的共识，中左翼政府(2004—2011年执政，2018年后再次执政)一直致力于更明显的一体化政策，但该模式的基本条款是在中右翼政府(1996—2004年执政，2011—2018年执政)期间推出并由其维持的，除了2012年对移民的医疗保健权利的削减直至被撤销。
西班牙移民制度的重新定位包括改善国内外劳动力招聘管道。在2004年之前，雇主必须证明在西班牙找不到工作的工人，然后再从国外雇用任何第三国国民。第2393/2004号法令制定了一个劳动力短缺职业目录，每三个月更新一次，使雇主能够避免繁琐的文书工作，从而使招聘制度更加灵活。后来由于经济不景气，名单上的职业减少到几个，而悬而未决的劳动力招聘制度改革也被搁置。最近，在疫情消退后的经济复苏中(尽管乌克兰战争引发了地缘政治的不确定性)，新的第629/2022号法令采取了各种措施来改善移民的就业前景。外国学生进入劳动力市场变得更加容易，证明职业受到长期劳动力短缺影响的程式得到简化，与工作有关的临时居留许可从两年延长到四年，续签更加灵活，一种新形式的为参加公共就业服务局组织的课程的移民发放居留许可提供便利。这些改善证实了政府加强就业作为西班牙移民制度核心的意愿。因此，在西班牙，缺乏合法移民身份不会像美国那样变成一个永久陷阱，西班牙移民模式没有临时和永久移民之间的区别，而是以逐步稳定为基础。
人道移民也可以在劳动力市场融合的基础上获得合法身份。自2014年以来，西班牙的庇护申请大幅增加，其中大多数来自委内瑞拉，但只有不到1%的申请得到承认。由于两国之间的外交关系紧张，无法将这些申请未获批准的人送回委内瑞拉。西班牙政府在2019年宣布，2014年或之后被拒绝的委内瑞拉寻求庇护者可以获得为期一年的人道居留许可，并可延长一年。具有这种身份的委内瑞拉人也可以进入劳动力市场，可获得工作目的的居留许可。而寻求庇护失败者可以选择成为劳工移民——这是西班牙移民制度所奉行的务实的象征。
2014-22年在西班牙提交的BH申请及原籍国
资料来源：西班牙内政部
当人们认为边境管制失败时，对移民的担忧就会激增，因此，有效实施边境管理通常会被视为在政治上可行的有效政策。西班牙在这方面做得相当出色，2022年西班牙在非洲大陆小城Melilla针对非法入境者的做法，以及拒绝未经许可的移民前往摩洛哥——连欧洲人权法院都批准了这一做法。
西班牙的边境管理不仅包括围墙，还包括与过境国和始发国的合作框架。在2004年至2008年期间，西班牙签署了多项双边协议，以奖励积极合作打击非法移民的国家（马里、尼日利亚和冈比亚等）。这些“新一代协议”主要是与非洲国家签署的条款，不仅限于劳动力移民配额，还包括发展援助和贸易协定。
法律地位：经济动荡时期的稳定力量
非法移民在西班牙移民人口的比例目前在7%左右，比起20世纪九十年代和2010年之前的20%以上已大幅减少。在持有合法身份的第三国国民中，拥有长期居留权的比例在过去20年中增加了两倍多。在2022年新法规之前，临时居留的有效期只有一年(首次)或两年(第一次和第二次续期)。长期居留(有效期为五年)实际上是永久的，因为不延期不会导致陷入非法状态，同时持续就业并不是工作居留续期的唯一方法：失业移民如果能够证明社会保障缴款或其他融入社会的标志，也可继续获得居留许可。这就是为什么长居从2007年的36%到2013年75%，即使在劳动力市场急剧下滑的情况下，永久居留的比例翻了一番。拥有永久身份的移民比例在2017年达到了84%的最高峰值。
2003-21年按期限分列的第三国国民在西班牙的居留
资料来源：西班牙移民事务国务秘书
2007年，在经济繁荣时期，移民的就业率比西班牙国民高出近10%。随着危机的爆发，外籍工人的状况恶化得更严重，主要原因是许多人是更不稳定的雇佣合同。西班牙国民的失业率在2013年达到了24%，但与移民失业率37%相比，这仍然是低的。随着经济复苏，移民的状况得到了大幅改善——直到2019冠状病毒病导致的衰退再次表明他们的许多工作都不稳定。2006-22年按国籍分类的西班牙就业率和失业率
注：数字加起来不等于 100 ，因为就业率代表有工作的劳动适龄人口的比例，而失业率仅代表从事经济活动但没有工作的人口的份额，不包括没有找工作的人群，西班牙国民的数据包括拥有多国籍的人。资料来源：西班牙国家统计局
西班牙失业率在欧洲经济合作与发展组织中是最高的，反映在农业、餐饮和家庭服务等低收入部门的移民人数过多。因此，移民的生活水准往往落后于本地人。拉丁美洲人往往比其他移民群体获得更好的雇佣结果，这是由于诸如西班牙语流利性、文化亲和力以及被当地人更青睐的因素。绝大多数临时居留都是与工作有关的，这反映了就业是作为移民融入管道的关键作用。自2009年以来，这类居留减少了一半，而其它类别，特别是人道居留急剧增加，主要是由于给予来自委内瑞拉被拒绝庇护申请者转向工作居留的政策。在2009年至2021年持有的所有临时居留中，这类占5%至13%，有65万人成为合法移民。
2009-21年按途径分列、持有临时居留证的西班牙第三国国民
注：投资者和企业家指的是14/2013号法律的受益人和其他提供临时法律地位的寻求在西班牙创业的外国人；非盈利是一种提供给不打算从事工作活动的第三国国民的身份，主要由能够证明自己有经济能力养活自己的人使用。
资料来源：西班牙移民事务国务秘书
融合都是以获得西班牙公民身份而告终。以前西班牙第三国居民中只有一小部分符合入籍资格，如今发生了很大变化。来自曾西班牙殖民地国家的人只需要两年合法居留，而来自其他国家的移民则需要十年。这就是为什么2000年至2019年获得西班牙公民国籍的160万移民中有三分之二以上是拉丁美洲国民。拉丁美洲在所有入籍移民中所占的比例一直很高，仅2013年就有261000人成为西班牙公民，原因是西班牙政府清理了积压的数十万份未处理的申请。
2000-19年按原国籍地区分列的西班牙最新入籍情况
资料来源：西班牙移民事务国务秘书
拉丁美洲国民在西班牙入籍方面享有优先权，即使在西班牙最严重重的经济危机期间，也可获得更常规和稳定的地位，并更快地获得公民身份。这是其他欧盟国家，即使是急需劳动力，第三国国民也是很难获得正常欧盟公民身份的。
公众对移民的态度：西班牙是例外
为了避免激起本土主义者的强烈反对，西班牙政府几乎没有宣传其融合移民的成就，即使在经济危机期间，这一成就仍在继续。自2005年最后一次大赦招致国内外批评以来，政府一直低调避免吸引外界对其移民制度的关注，包括加那利群岛的难民潮或西班牙非洲飞地的大规模边界围墙冲突时，政府努力将这一问题从头条新闻中抹去。自2000年以来，西班牙就没有对移民立法进行过广泛的公开辩论，而2013年的入籍运动等开创性举措的实施也无声无息。多年来，这一方针削弱了移民作为一个政治辩论问题的影响；与许多其他欧美国家不同，西班牙人很少将移民列为该国面临的主要问题。
然而，这一沉默也造成一个被本土主义言论所填补的真空，终在2018年开花结果。 VOX作为数十年来第一个极右政党闯入西班牙政治体系，其最初成功主要是由于对加泰罗尼亚分离主义的强烈反对，但该党最强烈的民族主义纲领主要是针对穆斯林移民的激进言论。 2019年，该党在国民议会中赢得了第三多席位，并在2022年与保守的人民党首次进入地区政府，选票集中在西北部地区。
在过去二十年中，西班牙人对移民的态度主要是欢迎的，特别是与许多其他欧盟国家日益增长的敌意相比。西班牙的经济下滑并没有引发对外国移民的敌意。相反，社会上大部分人将所经历的困难被归咎于西班牙政府，以及欧盟大国。公众民调显示，VOX并没有从根本上改变这种状况。事实上，近年来，西班牙人说移民使他们的国家成为一个更糟糕的居住地的比例在减少，这与德国和瑞典等福利较强的国家相比，西班牙对移民的敌意要少，更不用说匈牙利和义大利等接受本土民粹主义领导的国家。部分国家的居民对移民的态度：移民是否使他们的国家成为一个更糟糕的居住地
注:数据是11分制中0-4的总和,其中0为"差", 10为"好"。资料来源：欧洲社会调查(ESS)的数据分析
对移民态度的关键因素包括许多来自拉丁美洲的移民讲西班牙语、拥有共同的文化价值观，以及20世纪90年代和21世纪初的集体经历，当时需要移民劳动力来支持西班牙的经济繁荣。这种对移民的欢迎根深蒂固，甚至对移民持反对意见的人也表达了这种观点。但如果以为这种态度会无限期继续下去显然是不明智的。许多西班牙人，特别是低层，认为移民享有医疗保健和社会福利的优惠，再加上带有偏见的政党口号交织在一起，包括西班牙在公共服务和社会福利方面的缺陷，对移民的态度受到的压力也在增加，特别是在西班牙也在经历强烈的意识形态两极分化。在未来几年里，本土主义的言论将会甚嚣尘上，移民相关问题的政治重要性也会越来越大。
未来展望
自本世纪初以来，西班牙发展和优化了一种以就业为基础的移民模式，旨在给予连续稳定的居留身份。移民的法律地位通常是逐步改善的：通过市政厅登记获得广泛的公民和社会权利，同时获得临时居留和工作许可，这些许可证随后转换为永久法律地位，并最终获得西班牙公民国籍。
西班牙移民制度在过去25年中的演变是引人注目的。非法移民并没有像其他国家永久封闭，而是基本上成为了一个过渡阶段，是越来越可预见的合法化的一部分。个人合法化过程是实现这一结果的关键，因为它允许政府防止大量未经授权的非法移民涌入，而不会引发媒体报导和此前大规模规范之后的那种政治上的反弹。它通过原有立法的监管细则颁布的，这一过程绕过了公众曝光和可能加剧两极分化的政党争论。最近VOX的出现提高了西班牙给予外国出生居民与本国人基本相同权利的低调做法的风险。但是，即使是在经济危机和最近与疫情相关的动荡中，西班牙向移民热门目的国的转变也得到了巩固，即使公众态度日后发生重大转变，西班牙移民制度的支柱也非常稳固。