澳洲/紐西蘭的太平洋地區自由流動移民計劃

澳洲政府近日宣佈：根據與圖瓦盧(Tuvalu)政府簽署的新協議的一部分，每年分配給圖瓦盧公民280個澳洲永久居留權簽證。這也是澳洲政府推出的一系列太平洋移民政策中的最新一項措施。本文分兩期探討正不斷發展的太平洋地區永久移民澳洲/新西蘭的模式。 

為了讓讀者瞭解相關背景，我們先從澳大利亞與新西蘭的特殊關係開始：這兩國家公民都可以移居到對方，並在當地無限期停留和工作。由於擁有新西蘭護照，庫克群島、托克勞和紐埃公民也享受同樣進入新西蘭和澳大利亞居住和工作的權利。 

這項類似歐盟的區域免簽自由流動安排被稱為“ANZ+”，它所涉及的上述五個國家/自治地區占太平洋島嶼論壇(PIF)成員國(19個國家/自治地區)的四分之一以上，作為迄今為止最重要的太平洋島嶼地區一體化形式，也為太平洋島嶼國家未來的區域自由流動計畫設定了標準。 

接著就是澳新-太平洋地區永久居留簽證：包括新西蘭歷史悠久的太平洋准入類別移民簽證和薩摩亞配額移民簽證、澳洲剛創建的太平洋交往簽證類(PEV)。這些太平洋地區永久居留簽證政策將ANZ+安排擴展到了太平洋其他島嶼地區，為太平洋島嶼國家的公民提供了獲得澳洲和新西蘭永久居留權的優先權。 

從最新提供給圖瓦盧的免簽移民政策來看，是澳洲永久居留權，雖然是通過抽籤來分配，但沒有工作要求。 

此外，對圖瓦盧的澳洲永久居留權移民簽證雖設有上限，但比例還是比較高的——新西蘭太平洋准入類移民簽證通常相當於其所提供國家人口的千分五或更少；澳洲的太平洋交往類移民簽證相比之下，每年280 個移民簽證名額相當於圖瓦盧總人口(11200人)的2.5%！ 

此外，圖瓦盧根據新西蘭的太平洋准入移民制度每年還可以獲得75個名額(新西蘭的配額在疫情後增加到150個)，也就是說這個國家每年有430個移民澳洲和新西蘭的名額，已占人口的3.8%，比例非常之高，算是世界最高移民比例國家之一了。 

但世界銀行在《2017年太平洋地區勞動力流動報告》中得出的結論是：只有2200名圖瓦盧人有移民願望。如果根據這個結論，那麼圖瓦盧當地想移民的人在五年內就能全部移完。 

不過，未來的可能是：圖瓦盧移民在澳洲或新西蘭居住四年後獲得了澳洲/新西蘭護照(新西蘭為五年)，也就有了更大的圖瓦盧社區，反過來為新移民又會提供更多機會——如果新移民找不到工作就可以在社區湊合著過。在這種情況下，圖瓦盧當地每個人都可能會想要移民——即使如此，圖瓦盧人在25-30年內也可以全部遷移完畢。 

無論如何，可以確定的是澳洲這種新的移民抽籤制非常受歡迎。2019年疫情前，圖瓦盧平均申請一份新西蘭太平洋准入類別移民簽證，就有16名申請人，而澳洲這種新的太平洋交往移民簽證(PEV)比新西蘭太平洋准入類移民簽證更有優勢——沒有工作要求，而且名額更多。 

對於放棄工作要求是否能成功融入當地社會，各界存在著分歧，但沒有分歧的是：澳洲推出的這種新的移民模式是太平洋島嶼地區自由流動移民計畫的一個新里程碑。 

這一里程碑的重要性在於澳洲-圖瓦盧協議開了先例。圖瓦盧是一個使用澳元作為法定貨幣的國家，同時也要注意：圖瓦盧與中國沒有外交關係，因此兩國簽訂相關協議的前提是不可以與其它國家(如中國或美國)另簽安全協議。 

不確定圖瓦盧協議可以在太平洋多少島嶼國家/地區內複製——雖然太平洋島嶼國家必然會以圖瓦盧協議要求得到類似待遇，但其他已經接受中國援助的國家(如瓦努阿圖、基裏巴斯、斐濟等)得到澳洲提供相同待遇的機會要小的多。瑙魯與圖瓦盧屬於同一類別——使用澳元、並與中國沒有外交關係。明天我們繼續探討太平洋島嶼地區的自由流動移民澳洲新西蘭計畫。

澳洲政府推出新的太平洋島嶼國家的永久居留簽證類別——太平洋交往簽證(PEV)，受到了熱烈歡迎。事實上如果回顧新西蘭的太平洋永久居留簽證就知，澳洲是在效仿新西蘭的做法：1962年薩摩亞從新西蘭獨立時兩國就簽署了《友好條約》，自1965年起設置薩摩亞移民配額類，目前每年有1100名薩摩亞公民有權移民到新西蘭；2002年設立的太平洋准入類別賦予75名圖瓦盧公民和基裏巴斯公民以及250名湯加公民和斐濟公民同樣的移民權利。 

這兩類移民簽證的運作方式相同：

• 年齡在18歲至45歲之間的主申請人可以協同配偶以及所有25周歲以下的受撫養子女登記參加電子抽籤；
• 主申請人被選中後，還要通過英語和健康測試，配偶和受撫養子女也必須要滿足健康和品格要求；
• 主申請人有八個月的時間找到符合指定收入門檻的全職工作。
• 考慮到並非每個抽籤選到的人都能滿足語言、健康和工作要求，新西蘭移民局選擇的名額比預留多出15-30%(取決於國家/地區)。

新西蘭的太平洋永久居留移民計畫推出後廣受歡迎。通過掌握的上述國家移民數據的最新統計(疫情前2019年)，申請人總數與名額的比例：斐濟為75、基裏巴斯58、薩摩亞38、湯加31和圖瓦盧16 。 

下圖顯示了有數據的所有年份和國家的這一比率，該比率呈上升趨勢,證明了此類移民簽證越來越受歡迎。基裏巴斯尤為明顯，申請人與名額的比例從2002年的5倍猛增至2019年的58倍！湯加這一比例增加了兩倍；圖瓦盧從1倍增加到16倍；薩摩亞則翻了一番。 

圖1：新西蘭太平洋島嶼永久居留移民簽證申請總數與名額比例

我們再將申請人總數與相關國家的人口進行比較，即下圖二。薩摩亞是其中表現突出者。2019年，21%的薩摩亞人通過抽籤申請希望移民到新西蘭；圖瓦盧人則是10%、湯加人是7%、 基裏巴斯人是4%和斐濟人的2%也是如此。注意，這一比例也是上升的。 

圖2：新西蘭太平洋島嶼永久居留簽證申請人數占總人口百分比

鑒於薩摩亞配額的歷史較長，薩摩亞的上升趨勢最為明顯，所以不難理解。至於湯加、基裏巴斯和圖瓦盧的上升趨勢，也不難解釋——他們的太平洋准入類別於2002年開始後，隨著時間的推移，越來越多的人知道了該簽證，更多的人連同朋友和親戚一起成功移民到了新西蘭，加上新西蘭的季節性工人計畫發揮的作用，當地一些雇主鼓勵太平洋島嶼國家的工人申請。上述國家中，薩摩亞在澳洲和新西蘭的僑民也是最多的。最新調查顯示，54%的薩摩亞人表示他們願意永久移居到另一個國家。而在太平洋地區以外，只有13 個國家有一半以上人口願意移居到另一個國家。 

根據新西蘭的相關簽證受歡迎情況分析，不難得出結論：澳洲的太平洋交往簽證也將非常受歡迎，並且會出現大量超額申請。不過，由於它主要針對較大的美拉尼西亞國家(以斐濟、所羅門群島、巴布亞新幾內亞和瓦努阿圖為主)，預計不會有相同比例的人數申請，但由於這些國家的傳統移民機會較少，無疑將推高對此類移民簽證的強烈需求。 

說明下：簽證需求是根據註冊者(主申請和家庭成員)或在第一次未成功註冊的情況下重新註冊來衡量的；而實際簽發的簽證數量每年都會不同，簽證平均簽發量約90%，實際需求可能比數據顯示的還要高。

澳洲的太平洋交接簽證

澳大利亞外交部長Penny Wong在6月份的所羅門群島新聞發佈會上已確認推出新的永久居留簽證類別——太平洋太平洋交往簽證(PEV)。從2023年7月開始，每年通過抽籤方式發放3000個移民簽證，特定國家有各自配額。 

至於特定國家如何設定配額，澳洲太平洋部長Patel Conroye指，簽證將按人口比例分配，意味著較大的國家擁有較多的配額，根據澳洲政府的最新澄清——東帝汶公民也將包含在內。 

雖然目前仍有大量細節有待公佈，新大華移民分析後得出結論：如果向已經完全進入澳洲、新西蘭、法國(在太平洋有部分屬地)或美國(幾個太平洋島嶼國家與其有自由協定)勞動力市場的國家公民提供該類移民簽證，則配額會被高度浪費。因此，澳洲應會將所有太平洋領土，包括法屬新喀裏多尼亞、法屬波利尼西亞等擁有法國護照，庫克群島、托克勞和紐埃持有新西蘭護照的，以及密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞(與美國有自由協定)的，可無限制、自動進入法國、澳洲和美國勞動力市場的，全部排除在太平洋交往簽證類(PEV)名單之外。這些國家/地區在澳洲、新西蘭、美國或法國已擁有大量僑民，也受到這些交往國家的外交政策的約束，因此不應該成為優先選項。 

這樣，另外十個太平洋島嶼國家應會獲得PEV配額，可分為三組：A組的斐濟、薩摩亞和湯加(這些國家依靠太平洋准入類別，通過進入新西蘭而方便再曲線進入澳洲)；B組巴布亞新幾內亞、所羅門群島、東帝汶和瓦努阿圖(對其移民澳新限制非常嚴格的國家)；C組基裏巴斯、圖瓦盧和瑙魯(受氣候影響的環礁國家)。 

不是說較小的國家就一定是較低的名額。目前暫將PEV下限定為每年50個，超出部分則從人口交較多的巴布亞新幾內亞中按比例平均分配——巴布亞新幾內亞將成為澳洲PEV計畫的主要受益者。 

下表顯示了所有十個國家的按比例分配，該表也列出了新西蘭類似簽證配額，以供比較。 

表1. 分配太平洋交往移民簽證的選項 

然而，鑒於PEV是交往簽證，這些國家在澳大利亞現有的僑民也應考慮在內。擁有大量僑民的太平洋國家比那些缺乏僑民的國家更會積極申請。事實上，我們認為不會馬上向斐濟、薩摩亞和湯加提供此類簽證——這是澳洲僑民數量最多的三個太平洋島嶼國家，正如開頭所講，他們可以通過薩摩亞移民配額類和太平洋准入類別(PAC)獲得新西蘭永久居留權，再順利進入澳洲；而斐濟人還可利用澳大利亞的技術移民途徑。 

表2列出了這十個國家的人口和澳大利亞僑民的數據：薩摩亞的僑民比例為驚人的38%！而巴布亞新幾內亞的僑民比例僅為0.2%，所羅門群島、瓦努阿圖、東帝汶和基裏巴斯的比例還不到1%，這些資訊已暗示了澳洲PEV的一些新規則。 

如果以每年50個最低限額為基礎，為了實現新簽證促進太平洋地區交往的功能，僑民與人口比例超過10%的國家的配額則不應超過50個，任何比例低於1%的國家都會擁有至少一百個以上配額(因為這些國家目前已被高度邊緣化)，當然配額來自巴布亞新幾內亞的再分配。預計分配名額如下表所示。 

表2. 太平洋人口、澳大利亞僑民和預計分配名額

預計PEV計畫名額最大受益者是基裏巴斯(從50人增加一倍)和瓦努阿圖(配額從70人增加至100人)，損失最大的是斐濟(從210 名下降到50名)。 

總之，澳洲PEV國家配額會進行戰略性、選擇性分配：已經完全進入澳洲、法國、新西蘭或美國勞動力市場的國家不會被納入PEV計畫——根據其定義，它們是已經與澳洲的親密交往甚至一體化，不需要再提供更多的移民機會了。通過設定最低配額規模，促使以往被邊緣化的小國可以參與PEV計畫，尤其是在澳洲僑民人數較少而受到特殊待遇的，應會獲得比純粹按比例分配更多的名額。