在2022年初乌克兰战争爆发一个多月后，保加利亚、赛普勒斯和马尔他开始回应欧盟的号召——主张废除“黄金护照”计画，以打击该计画关键受益者之一的俄罗斯寡头。这些计画正式名称是“投资公民身份计画”（CBI），旨在使个人能够通过经济贡献成为另一国公民，通常没有任何其他实质性条件，比如当地居住期、当地语言知识或公民考试等。
自2013年10月马尔他决定提供护照以换取对该国经济的投资以来，这些CBI计画一直是欧盟的一个热门话题。马尔他个人投资者计画在2014年2月至2020年9月期间实施。 11月，该国为投资者在居住三年后获得公民身份引入了一条新路线，后又提供“特殊服务”，让该路线时间可以减少到一年。
欧盟对CBI计画的强烈反感和抵制来自三个主要问题：一个国家公民身份是实现跨区域自由流动等的门户；CBI计画往往导致公职人员腐败，以及投资者与他们的新国家根本没有真正的联系。 9月下旬，欧盟委员会将马尔他移交欧盟法院，声称其计画不符合欧盟公民身份的概念，并违反了《欧洲联盟条约》。
以前这些担忧并没有引起保加利亚、赛普勒斯和马尔他的实质性共鸣，但乌克兰战争引发的对安全忧虑引起了共鸣。此后，保加利亚和赛普勒斯完全停止了其CBI计画；马尔他已完全废除了针对俄罗斯和白俄罗斯公民的计画。除此之外，赛普勒斯和马尔他当局已经开始撤销以前授予支持乌克兰战争的受制裁俄罗斯人和白俄罗斯人的投资护照；其后保加利亚正审查其CBI计画的受益人，看看是否有人会受到制裁。
除了加勒比海及太平洋岛屿也有类似的黄金护照计划，CBI计划是更广泛的投资者移民现象的一部分，其中还包括更广泛的“黄金签证”或投资居留计画（RBI）。此类计划使投资者能够通过购买房屋（如希腊、葡萄牙和西班牙）获得居留权；或进行金融投资（如加拿大、爱尔兰和英国）；或要求创造一定数量的就业机会（如美国EB5）。
与以往要求投资者迁移到目的地居住生活的传统移民方式不同，CBI计划的受益群体通常仅将护照用于国际间的自由流动或作为未来的保险。那它为什么会有如此争议呢？本文通过回顾投资公民身份的历史、CBI计画的利弊分析，来探讨CBI计画的未来。
“黄金护照”是新现象吗？
通过财富获得法律地位并不是历史新事物。早在罗马帝国时期，罗马人也向负担得起的男性提供公民身份，前提是他们需满足居住、种族和兵役等其他要求。如今，获得CBI国家的护照只需要捐款，像多米尼克一样，可能低至10万美元就可以，也可能如赛普勒斯2014-15年应对金融危机那样，高达300万欧元。
是什么导致了这种情况？为什么向政府捐款或购买房地产可以换取公民身份？
在上世纪七八十年代加勒比和太平洋岛屿脱离大型殖民帝国独立后不久，第一个现代CBI专案就出现在加勒比和太平洋岛屿上。非殖民化进程令这些小型国家付出了特别的代价。由于面积小、气候和地形不利或地理位置偏远，这些新国家面临着重大的经济逆境，威胁到它们作为主权国家的生存。因此刺激了上世纪八十年代和九十年代马绍尔群岛、瑙鲁、萨摩亚、汤加和瓦努阿图的护照销售。多数由公职人员非正式地进行，后来在周边国家的长期施压之下，逐渐销声匿迹了。
第一个官方CBI计画由加勒比海的圣基茨于1984年建立。在接下来的几年里，该岛国引入了立法，允许那些投资房地产或向特别基金捐款的人授予公民身份。在接下来的二十年里，投资公民身份很奇怪地主要出现在一些热带岛屿国家，几乎一直没有引起公众关注。
随着2008年全球金融危机的出现，情况发生了实质性变化，这场危机让很多国家意识到需要寻求创收的替代机制，包括开发新的投资移民路线。140多个国家在其现有公民身份法中为国家利益做出贡献的个人入籍制定了特别条款，即自由裁量条款，如艺术家、运动员、科学家和投资者等。其他几个国家，如保加利亚、赛普勒斯、马尔他、莫尔达瓦、黑山和土耳其，则制定了类似于加勒比和太平洋国家的CBI计画。世界上大多数国家都在为投资者开辟成为居民的道路，以及税收减免、有可能尽快获得公民身份，并满足语言、公民和其他要求等。
公民身份立法、CBI（投资入籍）和RBI（投资居留）计画中的自由裁量条款经常被混为一谈，它们有不同的根源、目标和受益人。
公民身份行业的发展
在过去的二十年里，随着投资公民身份和居住权的市场的诞生及快速增长，也催生了一个由移民公司组成的公民身份行业，他们充当运营这些CBI、RBI计画的国家和寻求从中受益的个人之间的仲介，其中包括了一些大型跨国公司，它们通常为各国提供广泛的服务，包括设计和行销新CBI计画，或通过特许经营该计画。还向个人提供协助申请、管理资金，或租赁和购买房产。该行业还通过从事申请人尽职调查的BDO、Exiger和Thomson Reuters等专业公司及管理房产买卖的Astons和JM进行了扩张式合作。该行业的组成部分也包括了当地律师事务所和代理商——他们通过了解当地语言和当地背景来促进投资者的申请。
公众过去并不知道这个行业的发展，由于仲介公司采取了新的行销策略以及与媒体的频繁接触等多种因素，该行业开始广为人知。不论是经过苏黎世机场，或伦敦机场时阅读机上杂志，还是铺天盖地充当仲介的公司宣传特定专案和服务时的广告，抑或是一直陈列在豪华手表零售商旁边的商店橱窗里的黄金护照宣传海报。公众开始对受益人背景、腐败丑闻以及与这些计画相关的压力等抗议活动也越来越感兴趣。
少数人与流动性和生活机会的联系
随着二战后国际秩序的重建，跨国流动的治理变得高度多样化。随着全球化的进展，拥有特定护照决定了可以进入的国家数量、可以定居的国家以及可以做生意的国家数量。护照与流动性和生活前景联系在一起——两者在世界各地都高度不平等，也在很大程度上取决于一个人的出生。自二十世纪六十年代以来，对双重国籍的容忍度越来越大，这也使个人能够获得额外的护照，而不会像以前那样失去原籍国的护照。
然而，与成为外国公民的总人数相比，通过投资获得公民身份的人只是极少数。在以国家利益为由的自由裁量条款下授予投资者公民身份的国家，数字通常都会有上限，例如，爱沙尼亚将这些申请限制在每年10份申请，或需要议会批准的国家，如保加利亚和拉脱维亚。
在大多数情况下，通过官方CBI计画获得公民身份的确切人数不属于公共领域。大多数国家没有报告的义务，公共当局往往缓慢或不愿意提供资讯。 2019年欧盟委员会的背景研究报告表明，从该计画于2014年启动到2017年，保加利亚总共批准了12份申请，而马尔他至少批准了738份申请。虽然报告中没有关于赛普勒斯申请数量的资讯，但半岛电视台随后的一项调查发现，在2007年至2020年期间，赛普勒斯向投资者授予了6779个公民身份，主要是俄罗斯裔投资者。 2020年9月，马尔他当局证实，该计画已达到1800份已批准的申请上限；最近的计画每年上限为400份证书，总体上限为1500份，但到目前为止，再没有关于已授予多少证书的资讯。
从欧盟以外的国家获得护照的人数甚至更难确定。 2017年，格林纳达和安提瓜和巴布达分别报告了303份和330份申请；2018年，圣基茨报告说，自1984年该计画启动以来，共签发了16544个投资者公民身份。土耳其在2017年将投资门槛降至25万美元后，截至2021年9月，已向外国投资者发放了7242份护照，其中大多数是伊朗、叶门、阿富汗和伊拉克裔。
谁的护照是“金色”的？
不同的护照有不同的机会。出生时是美国公民或欧盟国家的公民比出生时作为科索沃或埃及公民要多得多的个人和旅行自由。这一事实为投资者公民身份确定了全球市场的价格参数，并对受益人的结构产生了重大影响。
保加利亚、赛普勒斯和马尔他护照上的价格高于加勒比和太平洋国家，或莫尔达瓦、黑山和土耳其。 2014年至2020年在马尔他需要115万欧元的总体投资。赛普勒斯在2014年至2022年期间需要200万至300万欧元的投资，是CBI贡献最多的计画。这两个CBI计画都直接提供了欧盟公民身份的权利，例如在整个欧盟的自由流动。赛普勒斯和马尔他的护照还分别向176个国家和183个国家提供免签证入境，略高于保加利亚护照持有人可获得的173份个免签国家，保加利亚最近终止了需要50万欧元投资的CBI计画。
所需投资类型和公民身份的流动权的组合决定了谁对CBI计画受益人感兴趣并能够成为CBI计画的受益人。例如，赛普勒斯计画有不成比例的俄罗斯申请人，部分原因是在2014-15年，它为因经济救助而对外国存款征税而损失超过300万欧元的个人提供了一条特殊路线。土耳其的计画在很大程度上吸引了来自中东的投资者，对他们来说，土耳其护照上的流动性远远高于原籍国的流动性。截至2022年9月，土耳其护照可以免签证进入全球110个国家，而阿富汗、伊拉克、叙利亚和叶门的护照只能提供不到35个国家的免签证准入。
除了与不同护照相关的流动性外，富人通过投资获得公民身份可能还有一系列其他动机。首先，额外的护照可能会为摆脱政治和经济不稳定提供一份B计画。
其次，大多数CBI计画都与优惠税收制度相结合，这可能是收入非常高的个人的重要动机。这可能会免除他们在他们没有实际存在或不是公民的司法管辖区纳税。例如，加勒比海一些岛屿没有个人所得税和低附加值税（VAT），这对于寻求放弃美国公民身份的富裕美国人来说，会是一个有吸引力的目的地。
第三，对于穷国的富人来说，来自所谓的全球化国家护照也是将他们与不太富裕的跨国公司区分开来的地位象征。 2018年7月，参与公民身份行业的仲介公司之一的董事长在接受彭博新闻采访时指出：“如果你有一艘游艇和两架飞机，接下来要获得的是一本好的护照，这是最新富裕状态的标志符号。” 最后，通过CBI计画获得护照可能服务于一些不那么崇高的目的。 2010年，在祖国面临腐败指控的泰国前总理他信通过从黑山获得护照来避免引渡。被指控在印度贪污的钻石大亨Mehul Choksi于2018年在安提瓜和巴布达寻求庇护，他以前通过投资成为该国公民。接近普京总统的俄罗斯寡头以及乌克兰亿万富翁通过获得赛普勒斯和马尔他护照在欧盟领土上获得了保护。
CBI计画的黑暗面
到目前为止，尚未对CBI和RBI计画专案的经济影响进行过系统研究，比如专案潜在的有益方面，创造就业机会或建设道路、医院和其他基础设施等。然而，国际货币基金组织（IMF）2015年的一份报告指出，近年来，来自投资者公民身份的资金在一些小岛国家占到GDP的很大一部分。根据国际货币基金组织的最新研究，在2012年至2021年期间，圣基茨国内生产总值的三分之一，来自CBI专案的投资；邻国多米尼克也是。 2020年，瓦努阿图CBI计画的收入占国家预算的42%，这引发了国家可能过度依赖CBI的担忧。
然而，平衡经济利益和潜在依赖性并不是CBI计画最有争议的方面。虽然许多人质疑这是否只是用护照换取投资，但当CBI计画干扰管治、导致公职人员腐败丑闻、洗钱或影响选举结果时，出现了更大的担忧。事实上，在每个现有的投资者公民身份计画中，这些都是潜规则，没有例外。
例如，自2017年以来，多米尼克当地民众一直在抗议该国的CBI计画，自由之家等国际观察员也认为该计画有争议。抗议活动是由该国反对派引发的，要求总理辞职，因为腐败与涉及来自伊朗和中国的CBI受益人的建筑专案欺诈有关。抗议活动最初侧重于CBI计画提出的国内问题，当人们担心该计画如何帮助中国和伊朗在加勒比岛屿的影响力增长，以及这种影响对多米尼克与美国关系的潜在不利影响时，抗议活动开始具有国际层面。
同样，马尔他的CBI计画不仅与家庭成员与CBI服务有利害关系的公职人员滥用权力有关，还与2017年10月马尔他调查记者Daphne Galizia遇刺有关。她去世之前一直在调查参与投资者公民身份的高级政府官员与阿塞拜疆政府付款之间的联系。围绕谋杀调查展开的丑闻最终导致马尔他总理马斯喀特辞职。这些以及许多其他机构腐败事件，包括指控公民行业利用政治战略公司Cambridge Analytica影响选举，为在马尔他和圣基茨等地引入CBI专案创造有利环境，也引发了国际社会对圣基茨投资者公民身份的实质性批评。
经济合作与发展组织（OECD）、透明国际和Global Witness是强调CBI计画潜在争议方面的组织之一。欧盟委员会和欧洲议会特别积极地寻求逐步淘汰保加利亚、赛普勒斯和马尔他的专案。鉴于欧盟的CBI计画与欧洲公民身份（包括自由流动）有关，任何马尔他公民都有权在27个欧盟成员国中的任何一个国家定居。因此，尽管授予公民身份是主权国家的唯一特权，但欧盟内部的公民身份制度是相互关联的，可以强迫其他成员国承担自己的义务。
欧盟不断对欧盟的公民身份是否应该出售表示担忧，并对成员国运营的CBI计画的潜在不利影响提出了强烈质疑。在2019年欧盟委员会关于投资者公民身份和居留计画的报告强调了对整个欧盟的一些影响及其影响的一年后，欧盟委员会对赛普勒斯和马尔他采取了法律行动，理由是CBI计画“对其他成员国和整个欧盟并不中立”，以这种方式获得护照的个人与他们成为公民的国家没有“真正的联系”。
截至本文撰写时，赛普勒斯已终止其计画，马尔他正面临欧盟法院是否继续实施其2020年计画的程式聆讯——欧盟委员会认为其CBI计画严重违反了关于欧盟成立的条约中明确确定的“联盟公民身份”的概念和“真诚合作”的原则。
“黄金护照”的未来
CBI计画的未来将取决于各国如何决定应对一系列的全球事件和动态发展。由于个人始终需要制定B计画应变，以及气候变化或地缘政治的安全问题相关的重大问题可能会扩大对CBI计画的需求。而担心外国影响与这些计画日益相关，同样的问题也会减少提供CBI计画的国家数量。这两种趋势相互排斥甚至相互角力，其结果将影响未来投资者公民身份的市场。
随着各国在希望谁能成为公民以及在什么条件下变得更有选择性，他们可能会根据CBI计画的受益人的风险背景，而停止提供此类护照。又或者，随着仲介行业因需求增长而变得更加强大，它们可能能够对一些国家施加政治和经济影响，以继续运营其CBI计画，或对其他国家施加政治和经济影响，以开放新的CBI计画。
在赛普勒斯或马尔他，CBI计画已通过投资或基于特殊服务授予公民身份而转变为在当地居住。这些国家希望透过不同的法律路线，以确保签发居留许可和随后授予的公民身份可以解决这些争议。
黄金护照面临的问题，黄金签证居留计画（RBI）也同样面对，伴随着欧盟压力日益剧增的强制性的实体居住存在和对融入社会的要求，未来是否需要签证持有人搬迁到目的国并实际居住在那里？这种金色签证的光泽像金色护照一样，前途难以捉摸。
本文撰写参考以下部分媒体新闻来源：
Al Jazeera(07/16/2022）、Cyprus Mail (02/13/2018、05/26/2021)、Euronews（03/24, 2022)、EU Parliament Research Service. (07/25/2022)、The Guardian, (10/16/2018)、IATA Travel Centre (08/31/2022)、The Washington Post(03/29/ 2022)、Bloomberg News（07/20/2018)
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